○流动性过剩已经成为影响当前宏观经济平稳运行的一个重要因素，货币政策应当把解决流动性过剩问题作为宏观调控的重点

 

    ○在政策效果有待观察的情况下，目前应重点通过窗口指导和加大市场公开操作力度来进行调控，暂不宜出台过于紧缩性措施

 

    ○如果5、6月份投资和信贷增长依然强劲，可考虑继续调整利率以及提高存款准备金率等

 

    ○经济运行中投资反弹的压力依然较大，地方过强的投资主导型增长是今后一段时间经济“调而难降”的主要原因，对投资反弹决不可掉以轻心

 

    国家发改委宏观经济研究院形势分析课题组

 

    4月份，宏观经济保持高位运行态势,当月工业生产继续平稳运行，消费需求增长有所加快，外贸出口增速继续放缓，价格总水平仍保持在相对低位。但投资增长依然偏快，货币信贷投放偏多,宏观经济增长出现该调难调的新问题,甚至有引发新一轮投资过热的可能。

 

    针对此，4月份以来国家出台了一系列预防性调控措施,但对其可能产生的效果不少人并不乐观，认为此次调控力度不够、过于温和，应该“下猛药”才能抑制固定资产投资反弹以及贷款过快增长的势头。

 

    政策从出台到见效有一个时滞期，近期出台的调控政策，尤其是紧急叫停政银“打捆贷款”、针对产能过剩行业的结构调整政策以及针对房地产市场的“国六条”等措施，针对性较强，估计这些政策效果将会在后几个月逐步得到体现，在目前情况下，应该冷静观察形势，密切关注经济运行新变化，宏观调控暂不宜再出台过度的紧缩性措施。

 

    流动性过剩成调控关注重点

 

    一季度过后，在央行已经发出紧缩性信号的情况下，4月份，货币供应量继续快速增长，尤其是新增人民币贷款创出历史同期新高,再次引发了社会的担忧。4月末,三层次的货币供应量M2、M1和M0同比分别增长18.9%、12.5%和11.5%，增幅分别比去年同期高出4.8个、2.5个和2.5个百分点。尤为突出的是，当月新增人民币贷款达3172亿元，同比多增了1750亿元，成为历史同期最高水平。4月份贷款猛增延续了一季度的惯性,其最根本的问题是目前市场上资金流动性过剩。到4月底，全部金融机构人民币的存贷差首次突破了10万亿元人民币。

 

    流动性过剩是导致信贷和投资过快增长的主要原因，并出现投资高增长而物价增幅偏低的矛盾。一方面，流动性过剩使银行的贷款积极性持续高涨，特别是在银行上市的业绩驱动下这种热情更为高涨；另一方面，由于银行信贷投放的强冲动和地方政府投资强冲动结合，使投资持续过快，产品供给增长速度明显快于需求增长的速度，导致物价增幅持续呈偏低的走势。不仅总量增长失衡，而且经济结构的失衡再次加剧。

 

    首先，投资与消费增长失衡的矛盾又趋突出，投资与消费增幅差距由去年同期的12.5个百分点扩大为16个百分点。造成这种情况的原因不是消费增长缓慢，而是投资增速过快。前4个月我国社会消费品零售总额同比增长13.6%，扣除价格因素实际增长12.9%，而投资增速则高达29.6%。投资持续偏快正在蕴含着极大的经济风险，在现阶段，投资持续过高增长过后将出现较明显的过剩产能，而且这一次投资过热持续时间最长，在消费难以明显加速的情况下，我国经济有可能再次面临通货紧缩的风险，最终将有可能进入一个较长时间的调整期。目前，前几年投资高速扩张的行业已经进入了产能加速释放期，4月份钢材产量增长达到了27.5%，增幅在去年同期高增长的基础上又提高了3.8个百分点。尽管如此，受钢材等原材料市场价格回升（主要是受国际市场回暖的影响）的影响，一些地方已关闭的过剩生产能力又开始死灰复燃。信贷增长过快给缓解投资与消费增长失衡的矛盾增加了更大的压力。因此，尽快有效降低流动性并适当收缩信贷，应当成为下一步货币政策重点关注的问题。

 

    其次，在流动性过剩下，大量资金主要流入沿海发达地区，其中包括“暴利效应”最为明显的沿海房地产市场，不仅加剧了我国区域经济发展不平衡的矛盾，而且潜伏着较大的金融风险。如一季度，东部地区与西部、中部、东北地区之间GDP增速差距由上年同期的0.6、0.8、1.8个百分点扩大到1.3、1.8和2.4个百分点。流动性过剩不仅引发实体经济投资反弹，同时也造成了以房地产为代表的资产价格的膨胀。

 

    总之，流动性过剩已经成为影响当前宏观经济平稳运行的一个重要因素，货币政策应当把解决流动性过剩问题作为宏观调控的重点。央行近期已出台了提高贷款基准利率、加大窗口指导和市场公开操作力度，再加上中央紧急叫停“打捆贷款”等系列调控政策，对抑制信贷膨胀将起积极作用，但解决流动性过剩问题仍然难度相当大。不过，不少专家认为这些政策均较为温和，不足以抑制目前的信贷增长过快问题，因此，建议尽快提高商业银行法定存款准备金率，收回市场多余的货币。我们认为，在政策效果有待观察的情况下，目前应重点通过窗口指导和加大市场公开操作力度来进行调控，暂不宜出台过于紧缩性措施。如果5、6月份投资和信贷增长依然强劲，可考虑继续调整利率以及提高存款准备金率等。

 

    对投资反弹决不可掉以轻心

 

    投资继续强劲增长仍是当前经济运行的一大特征。4月份固定资产投资同比增长29.3%，虽比3月份增幅明显回落了3.4个百分点，但还不能认为新一轮投资反弹已告结束，固定资产投资累计增幅仍高达近30%，经济运行中投资反弹的压力依然较大。

 

    首先，新开工项目继续大量增加。1－4月施工项目计划总投资同比增长29.2%，新开工项目计划总投资同比增长32.2%，其增幅分别比去年同期提高3个和18.7个百分点。新开工项目作为领先指标如此高的增速预示着短期内投资增速很难迅速回落。与此相关的是，新建项目投资增长明显加速，1－4月新建项目投资同比增长40.1%，比去年同期增幅高出7.9个百分点，占固定资产投资中的比重大幅上升，由去年同期的45.7%上升为49.4%，这为未来投资增长提供了较强的反弹动力。

 

    其次，地方政府投资冲动短期内难以改变。1－4月数据显示，中央项目投资同比增长18.8%，而地方项目投资增长高达31.1%，地方项目投资在整个投资中所占比重由去年同期的88.5%上升为89.4%，表明地方投资主导投资的作用更为明显。地方项目投资强劲增长，除地方政府执行“十一五”规划启动重点项目建设外，地方政府在政绩观影响下依靠投资扩张拉动经济增长的意图仍很强烈。最近五部委联合下发的《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》，明确要求金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。我们认为这一政策切中要害，对遏制地方政府主导下的投资热将会产生重要作用。

 

    但是，在现行行政管理体制机制改革不到位的情况下，地方过强的投资主导型增长是今后一段时间经济“调而难降”的主要原因。各省以及市、县的“十一五”规划表明，除其发展指标均高于中央政府的7.5%外，大量的新立项目以及新一轮大规模的新城建设规划正在或即将展开。收紧土地闸门的宏观调控政策，对防止经济过热起到了一定的作用，但国土资源部的调查结果显示，这一政策并没能从根本上遏制地方政府的违规占地行为，未批先建等违法占用耕地问题依然相当严重，一些地方为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式继续违法、违规占用大量耕地，2005年未批先建占用耕地面积达到30.8万亩。特别是地方政府通过开发区“升级”变相圈地等现象相当严重。这些情况，一方面表明地方政府投资冲动仍很强烈，另一方面也看出在新一轮调控中地方政府与中央博弈现象非常突出。因此，控制投资反弹重点要规范地方政府行为。

 

    其三，产能过剩行业投资调控难度仍然较大。4月数据显示，煤炭开采及洗选业投资增长58.2%，纺织业投资增长38.3%，非金属矿物制品业投资增长32.1%，交通运输设备制造业投资增长52.3%，这些行业的投资增速均明显超过了城镇投资平均增速，表明已经纳入产能过剩名单行业的生产能力扩张势头依然非常强劲，这给宏观经济稳定带来了巨大压力。日前国家发改委已针对投资反弹问题，连续发布了对水泥、电解铝、铁合金以及纺织等行业的调控政策，目前虽然对其效果还不能作出准确的判断，但有一点是可以肯定的，那就是行业结构调控受市场的影响较大，在能源、原材料价格趋升的情况下，无论是新增产能还是已停建或淘汰的落后产能，均有可重新开工并加快进度。一季度随着部分基础原材料产品价格回升，少数地方已经出现了落后项目死灰复燃的情况，4月份产能过剩行业投资强劲增长也充分说明了这一点。此外，一些地方政府为了局部利益和眼前利益，不顾产能过剩可能给整个国民经济带来的风险，仍将已经出现产能过剩的行业确定为本地未来重点发展的支柱产业，这给产业结构调控造成很大压力。

 

    总之，在当前投资继续偏高物价增长却相对偏低的情况下，要坚持抑制信贷和投资过快增长，从而促进经济增长合理调整。这样做不仅有利于实现短期总量增长平衡，而且有利于长期的总量平衡和经济结构优化。是否要加大调控力度，还要看5、6月份宏观数据情况，暂不必出台新的紧缩性措施。（课题负责人：王小广　报告执笔：樊彩跃）

 

    抑制地方政府投资冲动

 

    特约撰稿　李军杰

 

    地方政府驱动投资

 

    当前我国投资驱动型的经济增长，笼统讲是城市化和重工业化的结果，但总的动力源还是掌握在各级地方政府手里。在拉动总投资的源头，始终晃动着各级地方政府的身影。这一点可以从各级地方政府“十一五”规划的发展速度、最近“天量”的打捆项目融资（即所谓“银政联盟”）中找到依据。

 

    如果把我国市场从理论上分为投资和消费两个市场的话，是消费市场“没有温度”，投资市场在“发高烧”。 鉴此，作为宏观调控部门一定要对地方政府投资冲动以及由此对整体经济运行造成的危害保持高度警惕。尽管从短周期的角度看，引领经济增长的主导产业如钢材、汽车、重化工、能源等行业陆续出现了不同程度的产能过剩，行业效益下滑，对其它行业的辐射带动效应大幅下降，市场疲态初显。但是从地方角度来看，各省的“十一五”发展指标均高于中央政府的7.5％。如果把指标分解到市、县，还得层层加码。今明两年，全国省、市、县、乡四级党委集中换届，地方干部调整年是政治循环峰值期，地方政府投资很可能会持续推动经济往上走。

 

    土地收入支撑地方投资扩张

 

    最近，国研中心课题组公布了一些实地调研数据：在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60％以上。从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。

 

    地方政府尤其是东部沿海地区“不菲”的土地收入主要有两个来源：一个是土地出让金，一个是土地直接和间接的税费收入。土地相关收入已经成为地方政府进行投资扩张的主要财力支撑。

 

    伴随工业化和城市化的进程，大量的农业用地会改变用途成为城镇建筑用地，这本无可厚非，但由于目前地方政府对土地一级市场高度垄断，集体农地转为非农建设用地只能通过政府征用。当前地方政府征用土地的普遍做法是低价从缺乏谈判能力的农民手中把土地征过来，然后高价卖给开发商或其它投资者。近年来，各级地方政府出于发展经济的需要，竞相建设各级、各类开发区，大规模地把农业用地转化为工业用地和商业用地。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。

 

    导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑。名义上的土地集体所有在实际上构成了土地所有权的虚置。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。在这个过程中，农民在土地征用中始终处于弱势地位，失去了必要的讨价还价的基本权利。垄断的政府征用土地制度势必造成土地被滥用的后果，这是我国现行土地征用制度设计中的严重缺陷。

 

    其次来分析一下土地相关税费收入。大概来讲，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，这些收入全部由地方享有，已成为地方财政预算内收入的主要组成部分。所以，为了增加收入来源，地方政府有足够的激励发展城市建筑业和房地产业。根据国研中心课题组的调查显示：土地增值部分的收益分配，只有20％到30％留在乡以下，其中，农民的补偿款占5％到10％；地方政府拿走土地增值的20％到30％；开发商拿走土地增值收益的大头，占40％到50％。从这个角度看，旨在控制房地产价格过度增长的调控政策不仅会使房地产开发商利益受损，而且还会使地方政府利益受损。反过来说，有激励与房地产调控政策进行博弈甚至对抗的同样不仅包括房地产开发商，还包括地方政府。

 

    “银政联盟”推动信贷扩张

 

    我国《预算法》规定地方政府不能借债，预算不允许有赤字，各级地方政府实行的是“以收定支”的平衡预算。但在现实中，地方政府举债是非常普遍的行为。尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，在这种情况下地方政府通行的做法是利用土地进行融资。为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。大量事实证明，政府主导的投资拉动，以及银行和政府之间的合作，是目前贷款大的重要推动力。下面一组数据可以佐证这个观点：今年4月份，交通银行新增800亿元授信，支持湖北省“在中部崛起中发挥更大作用”，另外农发行给了300亿元，国开行给了500亿元，工行给了1000亿元，建行给了700亿元，中行给了1000亿元，等等；同月，中国建设银行和广东省人民政府签署银政合作协议金额高达1800亿元，刷新了此前所有的纪录，其中1300亿元将投向广东省电力、交通、城建、石化、装备制造业等项目。

 

    国土资源部日前公布的数据显示，截至2005年10月底，全国耕地面积18.31亿亩。离“十一五”规划确定的18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。与此形成明显对比的是，“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩，是“十一五”规划中计划控制的新增建设用地的三倍之多。从这个角度来看，土地的含义已经超越了工业化和城镇化空间载体的重要性，它维系着地方政府投资扩张的资金链。在有关土地征用制度安排作出较大变动之前，土地闸门必须死卡严守。

 

    建议改革土地征用制度

 

    分税制改革以来，在整体上“财权上移、事权下移”的财政分配大格局下，上级政府普遍向下级政府推诿事权，财政支出压力逐级向下释放，收支比重倒置，使基层财政预算收支缺口越来越大，基层财政不堪重负。尽管中央政府与地方政府在政治上保持着单一制的管理体制，但是在财政分成上实际上形成了契约关系，因此，目前的地方政府更像一个个独立核算、自负盈亏的法人公司，在政绩考核决定干部升迁的体制下，任何由地方政府掌管的“公共资源”都有可能被滥用，这种滥用带有很强的机会主义性质，例如一届市长往往尽可能地多卖地，尽可能地多贷款，至于以后地用光了怎么办，借款还不上怎么办都不是当事人考虑的事情，这种政府机会主义的外在直接表现形式就是全国性的投资过热。这种过热是当事人的“理性”冲动，因此，靠压是压不住的。解决问题的思路把容易被滥用的资源（例如土地）从地方手中拿走，交由市场配置，政府只获得规范收益（例如税收）；把存在预算软约束现象的行为（各种地方政府隐性举债）硬化预算约束（认可它并法制化）；让弱势群体通过地方人大直接依法行使对地方行政首长的质询和罢免权。具体建议如下：

 

    （一）改革现行土地征用制度，彻底杜绝地方政府利用对土地的垄断性经营权以地生财

 

    地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。必须改变地方政府“土地贩子”的角色，在此基础上，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个稳定来源。建议地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三者负责制定和维持土地交易规则，由被征地农民代表和开发商直接谈判和交易，地方政府依法课税。创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。建议按照公开化、透明化、简单化的原则，把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税，并将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为由税务部门统一征收。为保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方。

 

    （二）进行财税体制改革，把增值税全部化为中央税，使地方政府与投资上项目脱离直接的利益关系

 

    目前，财政体制改革的方案酝酿已久，在众多的改革方案中，按照国际通行做法并结合中国实际情况，建议采取以下方案：中央财政的固定收入包括增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强的税种；省级财政的固定收入包括营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；市县财政的固定收入包括不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种；个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入。通过税制改革使地方政府更加关心辖区全面的经济社会事业发展，而不是单纯的经济增长。

 

    （三）在彻底清查和有效化解地方政府历史遗留债务的基础上，建立地方政府公债制度，建立《地方公债法》，做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模科学化

 

    《预算法》规定地方预算不列赤字，地方政府不得自行举债；《担保法》规定：除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外，地方财政(政府)不能向国内外任何提供资金的单位和个人进行担保。即从法律上讲，目前我国地方政府的多数债务担保都是无效担保和非法举债。但在实践中，地方政府举债行为比比皆是。首先，在基层政府自身无法消化支出压力的情况下，不让“明借”，就“暗借”。因此，目前大量的基层债务表现为隐性负债和或有负债。其次，既然是隐性负债和或有负债，那么对其进行统计和债务风险控制的难度就非常大。隐性举债的不透明性与部分地方领导追求政绩的机会主义行为相结合，使我国的基层债务问题复杂而又隐晦。

 

    目前，由于各种历史原因，各级地方政府已经形成了数以万亿计的巨额债务，有人认为如果在这种情况下，以法律的形式允许发行地方公债，地方财政风险将会失控。笔者不同意这种观点。第一，不公开的行为才是真正无法控制的行为，一个明显的例子是在学术界正在对中国各级地方政府巨额的历史债务化解方案而争论不休时，一季度又出现了一万亿以上（仅建设银行一家就贷给各级地方政府一万亿）的地方政府或有债务，这些债务都是由地方财政（甚至是地方人大）做担保的，地方政府承担最终还款责任。不让发地方公债的结果恰恰是地方债务泛滥。第二，目前由于没有法定的发债程序，几乎都是地方首长拍板决定。但是还款期限是15年，一届政府任期5年，并且“通行”的做法是“新官不理旧帐”，大量的地方债务事实上没有真正的债务人，这也是造成地方政府债务泛滥的主要原因。因此建议在彻底清查各级地方政府历史债务的基础上，建立《地方公债法》，地方政府按照法定程序公开举债。在这里必须掌握好一个原则，即债务规模由上级政府审批而不是由本级政府或人大、党委决定，最终确定发债规模的依据是本级财政的偿债能力（可在地方预算中列支偿债基金），而不是地方行政首长的“个人意愿”。当然，考虑到中西部地区之间的财力差别，中央财政可以进行适当平衡。

 

    (四)加快基层政治民主化改革进程，目前迫在眉睫的是把地方政府重大政策听证制度规范化、程序化、法制化